fbpx

Nieuwe bekostiging PO/VO: de oplossing?

Scholen ontvangen jaarlijks vanuit DUO de personele bekostiging[1], die is gebaseerd op de leerlingtelling van 1 oktober van het voorgaande jaar. Voor veel schoolbesturen is het een grote uitdaging om met hun personele uitgaven binnen het bedrag van de personele bekostiging te blijven. Dat komt door schommelende leerling aantallen, maar ook als daar minder sprake van is, zijn er scholen die moeite hebben de formatie betaalbaar te houden. Is nieuwe bekostiging de oplossing?

8 min lezen

Het ministerie heeft, na jaren van debatten en bijschaven, aangekondigd de huidige bekostigingssystematiek te vervangen door een eenvoudiger model. De school ontvangt dan een vast bedrag per vestiging en een vastgesteld bedrag per leerling. Er wordt geen terugrekening meer naar een modale formatie gemaakt. Het bestuur moet zelf bepalen hoe het de gelden besteedt. Er is geen kapstok meer, anders dan enkele algemene aannames (zoals het verdelen van de gelden in 80% personeel en 20% materieel). Het nadeel is dat de nieuwe systematiek nog minder houvast biedt. Het voordeel is dat de discussies over de grootte van de formatie niet meer gevoerd kunnen worden met de bekostigingsbeschikking in de hand. De uitdaging om de formatie betaalbaar te houden, zonder in te boeten op de kwaliteit, wordt er alleen maar groter mee.

De opbouw van de bekostiging
De bekostiging wordt in het Voortgezet Onderwijs (VO) per kalenderjaar en in het Primair Onderwijs (PO) per schooljaar bepaald . Deze hangt af van het aantal leerlingen op 1 oktober van het jaar voorafgaand aan het te bekostigen jaar. Dat houdt bijvoorbeeld in dat in het VO het kalenderjaar 2019 bekostigd wordt op basis van het aantal leerlingen in schooljaar 2018-2019. In het PO komt dat zelfs neer op een bekostiging van schooljaar 2018-2019 op basis van het aantal leerlingen in 2017-2018. In het VO is er dus sprake van een verschil tussen het werkelijke aantal leerlingen en het gefinancierde aantal gedurende 5 maanden (augustus-december), in het PO is dat een heel jaar. Het aantal leerlingen wordt middels een factor omgerekend naar een aantal FTE voor de drie beroepscategorieën Directie, Onderwijzend Personeel (OP) en Onderwijs-Ondersteunend Personeel (OOP).

Wat gebeurt er bij schommelende leerling aantallen?
Bij sterke schommelingen van leerling aantallen betekent deze bekostiging bepaling dat men op schoolniveau een periode dient voor te financieren (lees: het aantal leerlingen is toegenomen, de bekostiging nog niet) dan wel dat men financiering over houdt omdat het leerling aantal lager is dan men aan bekostiging ontvangt. Binnen het PO is dat probleem van langere duur (1 jaar) dan binnen het VO (5 maanden). Wat we zien is dat scholen die krimpen moeite hebben om tijdig het personeel terug te brengen, met name binnen het OOP en de Directie (deze zijn veelal in vaste dienst, binnen het OP is vaak nog wel een besparing te realiseren middels het niet-verlengen van tijdelijke aanstellingen). Tegelijkertijd zijn groeiende scholen haast verplicht direct meer personeel aan te nemen om de lessen te bemensen en de school toegankelijk en veilig te houden. Binnen besturen met meerdere scholen is een vorm van mobilisatie van personeel tussen scholen mogelijk tussen groeiende en krimpende scholen. Op die wijze is op bestuursniveau de schade nog te beperken, maar soms is ook voor grotere scholengroepen een stukje bovenformativiteit, met name in het OOP, niet te voorkomen.

Financiële gevolgen voor de scholen
Als een school krimpt, ontvangt het meer middelen dan het in principe nodig heeft. Dit geeft een school de ruimte om bovenformatief personeel de tijd en ruimte te geven om te zoeken naar een andere werkgever (of school binnen hetzelfde bestuur). Wat echter hieruit voortvloeit is een voortdurende achterstand in het krimpen van de organisatie ten opzichte van de leerling populatie. Dat leidt dan tot een vorm van afhankelijkheid van dalende leerling aantallen om een positieve exploitatie te behouden. Aan de andere kant, groeiende scholen moeten het extra personeel dat benodigd is om de lessen te geven en de school toegankelijk en veilig te houden uit hun eigen exploitatie bekostigen. Dit leidt dan tot interen op de schoolreserve. Bij grotere besturen kan een afspraak tussen scholen gemaakt worden om deze positieve en negatieve ontwikkelingen te benoemen en te compenseren, of op bestuursniveau op te vangen binnen de reguliere exploitatie. Dit levert organisatorische hoofdbrekens op, maar het is wel het grote voordeel van onderdeel zijn van een bestuur met meerdere scholen.

Afstemmen van de formatie
Los van de vraag hoe er omgegaan moet worden met de schommelingen in leerling aantallen, staat ook de problematiek van het binnen de perken houden van de formatie. De bekostigingsberekening geeft een rekenkundige formatie af, gerelateerd aan het aantal leerlingen. Deze rekenkundige formatie is in het verleden bepaald op basis van een destijds bepaalde modale formatie. In de praktijk wijkt de formatie van scholen echter significant af van deze rekenkundige formatie, althans in het VO. In het PO is de berekende formatie wel enigszins bruikbaar, mits men eventuele kosten voor bestuur en beheer (“het bedrijfsbureau”) hier wel in meerekent, want deze is te groot om uit ander elementen van de bekostiging te betalen. Binnen het VO is de organisatie binnen de school anders dan “modaal”, zodat een een-op-een vergelijking met de bekostiging niet te maken valt. Veel scholen hebben een grotere OOP-formatie ten opzichte van de bekostiging, waar de OP- en Directie-formatie dan weer kleiner is dan bekostigd. Wat echter vaak vergeten wordt, is dat deze drie categorieën communicerende vaten zijn: een kleine directie- of OP-formatie kan ontstaan doordat bepaalde taken opgepakt worden door OOP‘ers. Voorbeeld: een hoofdconciërge is een OOP’er, maar andere scholen hebben een hoofd facilitaire zaken of een afdelingsleider OOP, vaak vallend onder de Directie. De verschillen tussen formatie en bekostiging bezorgt menig controller in het onderwijs hoofdbrekens en extra werk. Daar komt bij dat er, door de diverse wijzen van organiseren, vrijwel geen direct toepasbare benchmarks zijn in het VO wat het bepalen van de juiste formatie verder bemoeilijkt.

Gebruik van de meerjarenbegroting
Een bruikbaar instrument om inzichtelijk te krijgen hoe de formatie en de bekostiging zich door de jaren heen ontwikkelen, is de meerjarenbegroting. Deze is in het kader van de continuiteitsparagraaf van de jaarrekening verplicht, maar kan de organisatie dus ook inzicht verschaffen in de stappen die genomen moeten worden om de formatie in lijn te krijgen met de bekostiging. Grotere besturen kunnen mobiliteit eerder aankondigen en vooruit organiseren, zodat deze makkelijker verloopt. Kleinere besturen kunnen besluiten meer te werken met (verlengde) tijdelijke aanstellingen en -uitbreidingen. Wel is het van belang te beseffen dat de meerjarenbegroting meer onzekerheden bevat voor de latere jaren en dat in de acties die genomen worden, daar ook rekening mee gehouden wordt. Een of twee jaar voor aanvang van de werkelijk te verwachten mobiliteit de eerste voorbereidingen treffen is normaal gesproken op tijd. 

Nieuwe bekostiging: de oplossing?
Het ministerie heeft aangekondigd de huidige bekostigingssystematiek te gaan vervangen door een eenvoudiger model. Hierin ontvangt de school een vast bedrag per vestiging en een vastgesteld bedrag per leerling. Hoewel de minister aangegeven heeft nog te kijken naar het repareren van de systematiek in het geval van sommige vmbo-scholen, is duidelijk dat de nieuwe bekostiging geen theoretische handvaten biedt voor de bepaling van de grootte van de formatie. De uitdaging om de formatie betaalbaar te houden, zonder in te boeten op de kwaliteit wordt er alleen maar groter mee.

Scholen zullen, als de nieuwe bekostiging in werking treedt, zelf dus heel goed moeten monitoren of de beoogde formatie past binnen het financiële plaatje. Daarbij moet een goede afweging worden maken tussen klassengrootte, het aanbieden van bepaalde vakken (of niet). Het al dan niet aanbieden van een breed scala aan opleidingen en/of keuzes die het primaire proces minder raken, maar het ondersteunende proces wel (directie, OOP). Zeker in een krimpsituatie is het vaak nodig deze factoren goed op elkaar af te stemmen en de juiste keuzes daarbij te maken. Een goede plannings- en begrotingstool is daarbij van essentieel belang.

Meer weten?
Hofmeier is business partner voor financiële en organisatievraagstukken die gericht zijn op continuïteit, kwaliteit, transitie en capaciteit. We hebben ruime ervaring in het ontzorgen van bestuurders, CFO’s, management en (business) controllers bij complexe bedrijfsprocessen. Wilt u weten hoe u grip krijgt op uw formatie en de bekostiging? Neemt u dan contact met ons op!

[1] In dit stuk wordt onder de personele bekostiging ook o.a. verstaan: de functiemixgelden Randstad, vermindering a.g.v. bijdrage aan uitkeringen en (een personeel gerelateerd deel van) de Prestatiebox, indien van toepassing
Marcel Beugel
Marcel BeugelSenior Finance Professional 06 416 72 699
Roy de Werd
Roy de WerdSectormanager Onderwijs 06 46 61 55 57

Ook interessant